日本の災害支援の歴史〜進化していく災害と支援〜

大規模災害が起きると、被災地では行政やボランティアらによるさまざまな支援が行われます。炊き出しや救援物資の支給、がれきの撤去……。このような支援は、古くは古代にまでさかのぼります。未曽有の災害に見舞われた人たちは、これまでいかなる援助を受け、どのようにして日常を取り戻したのでしょうか。災害支援の変遷とともに、その在り方や課題について考えます。

災害も支援も進化する

そもそも、災害支援とは何でしょうか。

大規模災害の発生直後、多くは着の身着のまま近くの学校や公民館などに避難します。行政は対策本部を設置しボランティアらとおにぎりを振る舞ったり、水やカップ麺、衣料を提供したり、被災家屋の泥出し・清掃をしたり。警察や消防、自衛隊は倒壊家屋からの救出や行方不明者の捜索、医師や看護師らは負傷者の治療にあたります。しばらくすると、税の減免や貸付金、寄付金・補助金支給など生活再建に向けたさまざまな施策がはかられます。

これらの支援は、災害の規模や時代背景、発生場所（都市部か山間部か沿岸部か）・時期・時間、被災者の特性（年齢や性別、障害の有無、国籍、家族構成、就労状況、健康状態など）によって、その内容は大きく異なります。「災害は進化する」と言うように、時代とともに町並みは変わり、災害による被害も、支援も変化します。

支援期間は、災害の発生直後から生活再建に至るまでで、東日本大震災（2011年）のように被害規模が大きいと5～10年、場合によってはそれ以上かかり、継続がむつかしいケースも出てきます。

災害支援を巡っては、お上(官)主導の時代から民間頼みの相互扶助、やがて新聞の義援金募集で多額の支援金が全国から寄せられるようになり、相互扶助の形が一変しました。近年、ボランティアや、空飛ぶ捜索医療団”ARROWS”のようなNPO法人が、行政の手の届かないところにも細かな支援を続けています。

時代ごとの災害支援の変遷

以下は、過去の大きな災害と国による対策をまとめた年表です。

今回はこの中から、時代別に主要な災害の概要や支援内容をみていきます。

古代＝飛鳥・奈良・平安時代（～1185年）

律令国家では、天が人間（為政者）を罰するために災害を起こすという「天譴論」（てんけんろん）に基づき、政府による食料や衣料の支給「賑給」（しんごう）が行われました。戦乱や干ばつ、大雨などによる飢饉が頻発したことから、大化の改新（645年）の際は穀物を備蓄する義倉を導入し、生活困窮者に配給しています。

弘仁坂東地震（818年）= 北関東地方を襲った巨大地震で、農民の多くが圧死。

政府は、以下5つを指示。

• （現地調査のための）遣使
• （貧困者や被災者を援助するために金品を施し与える）賑恤（しんじゅつ）
• 租調免除
• 家屋修理支援
• 死者埋葬

その後の地震などでも、同様の支援をしており、上記の内容を「地震対策パッケージ」としてマニュアル化していたとみられています。

中世＝鎌倉・室町時代（～1573年）

朝廷や幕府は、寺社に災厄駆除や国家安穏を祈願させ、京都や鎌倉などでは寺院や僧侶が飢疫民に食料を支給する施行（せぎょう）を行っています。室町時代には、飢疫や年貢の過重などによる土一揆を恐れて金貸しなどが施行の資金を寄付しています。

近世＝安土桃山・江戸時代（～1868年）

この頃には地震だけでなく、火災や飢饉への対策も重視されるようになりました。
江戸幕府は一揆を恐れ、食料や種籾（たねもみ）料、農具料として米金の支給や貸付をし、江戸の大火（1657年）を機に食料提供や家賃免除、長期無利子の「拝借金」制度が定着。
西日本を中心に起きた飢饉（1681～83年）では、寺院や僧による施行や、商人による寄進（有力者や寺社に金品などを寄付すること）をしています。とりわけ享保の飢饉（1732年）の際は、相互の助け合いの触れを出したり、協力した人たちの名前と寄付金の額を本に仕立て「仁風一覧」として出版したりしています。

元禄地震（1703年）= M7.9～8.2の地震で、津波や火事も伴い関東平野を中心に6500人以上が死亡。

小田原藩は幕府から災害復旧の貸付金1万5000両を得て、
①箱根口に大釜5つを据えて粥施行（一日米俵10俵を7日間にわたって炊き出し）
②伊豆領に緊急食糧600俵を貸し付け
など、7項目の対策を実施。

善光寺地震（1847年）= M7.4の地震が、7年に一度の開帳となった善光寺界隈を含む長野盆地の西側を襲い約1万人が死亡。

• 地震の翌朝には、近隣や藩からおむすびなどの緊急食料配給
• 苗を失った農家に籾米や苗の手当て
• 失業対策として千曲川の堤防修復工事に従事
• 住居を無くした人には金銭を配る
• 藩によっては被災者に多額の救援金を支給し、援助した人を表彰

安政江戸地震（1855年）= 東京湾北部を震源とするM7.0～7.1の地震で約7000人～1万人が死亡

絵図のように火災を伴う大災害となり、奉行所が炊き出しなど、以下9項目の支援策を決定し実行。

• 罹災民へ炊き出し握り飯を配布する
• 宿なしになった者の立ち退き先として「お救い小屋」を建てる
• けが人の救養・手当てをする
• 日用品の確保を諸問屋に命ずる
• 国々より諸職人を呼び集めるよう職人仲間惣代に命ずる
• 売り惜しみ、買い占めを禁ずる
• 諸物価・職人手間の騰貴を禁ずる
• 与力・同心をして町中見廻り・救助・取り締まりをさせる
• 町名主中に震災対策の掛かりを申し付くる

地震から3日後には、浅草など5カ所に一時避難所「お救い小屋」を設け被災者約2700人を収容したり、深川永代寺など5カ所で1週間、延べ20万2400人分の握り飯を提供。「其の日稼ぎの者」とされる男性（15～60歳）には白米5升、女性および15歳以下、61歳以上には白米3升を、計38万1200人に支給するなど、複数の支援施策が実施されました。
また奉行所以外でも、富商らによる炊き出しや、金銭や味噌、茶、そば、沢庵、梅干し、サツマイモ、干魚、むしろ、手ぬぐい、漬物、生活必需品などの配給が実施されました。

近代＝明治・大正時代（～1926年）

明治時代には、国家の予算編成で災害対応を行う形が整備されていきました。備荒儲畜金法（1880年）に基づく救済金の支給や天皇・皇后による恩賜金制度も始まったほか、個人による義援金の拠出も多額になりました。ただ、地域社会が有する自力救済システムが脆弱化したとの指摘もあります。

磐梯山噴火災害（1888年）= 福島県猪苗代湖の北で発生し488人が死亡

現在も活動を続ける日本赤十字社が、初の災害援護活動を展開。

日本赤十字社の前身である博愛社は1877年の西南戦争時、傷病者を敵味方の別なく救護することを目的に設立され、’86年のジュネーブ条約の加盟に伴い翌’87年に日本赤十字と改称。国内外を問わず、救護活動を行っています。その役割は災害救助法（1947年）、災害対策基本法（1961年）で、政府の指揮監督下にあることなどを規定。災害発生時には、災害対策本部の要請で救護活動を行うことになっています。

濃尾地震（1891年）= 岐阜県美濃地方西部を震源とする内陸地震としては過去最大級のM8の地震で7273人が死亡

• 救急医療チームが派遣され負傷者を治療
• 勅令による救済金は、仮病院医員宿泊所設置費や医員手当、難民救済所、治療費、食費などに充当
• 新聞が災害報道とともに義援金の募集を呼びかけるようになり、義援金で治療機器や薬品購入、病室・治療室などを建設
• 名古屋在駐の軍（第3師団）が救援活動や医療活動

関東大震災（1923年）= M7.9の巨大地震は東京や横浜などで広域火災を引き起こし死者・行方不明者は約10万5000人超

• 被災者に義援金や下賜金などを支給
• 扶助者がいない老幼婦女を収容する応急的社会施設を設置

福井地震（1948年）= 福井平野を震源とするM7の地震で死者3769人

• 緊急医療や物品給付
• GHQが治安維持や復旧活動、食料支援
• がれきの後片付けに報奨金、都市計画への協力者に支援金
• 家屋再建のために材木や釘を配給

現代＝昭和、平成、令和（～2023年）

国は、被害状況に応じて、災害弔慰金や災害障害見舞金、被災者生活再建支援、災害救護資金などを制度化。民間レベルでは、新聞のほかテレビやインターネット、SNSなどメディアが多様化し義援金システムがより拡大し、多数のボランティアやNPO法人などが積極的に活動しています。

とりわけ近年のNPO法人や災害NGOの特徴は専門性にあるともいえます。福祉施設を中心に物資配付や施設の修繕などに取り組む「難民を助ける会」（本部・東京）や、保有ヘリなどで医師や医療スタッフを直接送り込んで救命救急にあたったり、ペット支援も行ったりする「ピースウィンズ・ジャパン」（本部・広島県神石高原町）、震災孤児の進学をサポートする「あしなが育英会」（本部・東京）など、行政側の対応の遅れや漏れ、むらをなくす役割も果たしています。

また、企業による支援も相次ぎました。一部を列挙します。

阪神大震災（1995年）での支援

• 日清食品ホールディングス株式会社: カップヌードルなど1億円相当の救援物資を提供
• 井村屋グループ株式会社: 段ボール約650箱分の菓子を送付
• 株式会社東芝: 寄付金1億円のほかテレビやヒーター、携帯電話などの提供や、神戸市内の自社ビル1～3階を緊急避難施設として開放
• 株式会社リコー: 寄付金3000万円のほかボランティアを社内公募

東日本大震災（2011年）での支援

• 株式会社セブン&アイ・ホールディングス: パン、ミネラルウォーター、バナナ、毛布、パック入りごはん、給水車などを提供
• 株式会社三越伊勢丹ホールディングス: 婦人肌着、防寒衣料などを提供
• ネスレ日本株式会社: 被災者や震災で内定を取り消された学生らを採用
• 三菱商事株式会社: 1年間で約2300人の社員ボランティア派遣
• 味の素株式会社: 売上の一部で農家支援

熊本地震（2016年）での支援

• 不二精機株式会社: 自社のおにぎり製造マシーンで一日約1万個を現地で作り提供
• 株式会社マルタイ: カップ麺などを提供
• グンゼ株式会社: 肌着などを提供
• 花王株式会社: 紙おむつや生理用品を提供
• 熊本・福岡・鹿児島各県の獣医師会: ペットの一時預かり

また、物資支援やボランティア派遣のほか、企業からNPO法人に資金を寄付することで、NPOの活動を支援する形態も一般化しつつあります。

今後の懸念と求められる支援

以上、各時代における支援状況を紹介しましたが、首都直下地震や南海トラフ巨大地震の発生が懸念される中、課題もあります。

よく指摘されるのが、ボランティアらの受け入れ体制の不備や、障害者（災害時の死亡率は全体の2～4倍）や高齢者らを含む被災者ニーズに立った視点の欠如です。また、行政、ボランティア、NPOの3者連携や支援者間の調整を行う「被災者支援コーディネーション」の基盤整備に向けた議論が活発ですが、凄惨な状況を目撃したことでの惨事ストレス（心的外傷ストレス反応）を訴える消防や警察、医療、報道関係者らへの支援など課題は山積しています。

今後、いかなる支援が求められるのでしょうか。

災害史研究の第一人者、北原糸子さんは「食料供給ももちろん大事」としたうえで「それだけに終わらない支援。たとえば、関東大震災の時の『関西村』みたいに社会への問いかけとなるような、何を実現したいのか伝わるような、新たな形を打ち出すような、そんな支援を期待したい」と話します。

関西村とは、関東大震災後、関西などの府県の支援で横浜市内に建設されたバラック住宅で、約1年半、被災者約2000人を収容しました。幅約450㍍、奥行き約130㍍の建物には病院や公設市場、食堂、小学校、警察署、消防署も備えるなど、都市機能を喪失した地域への、震災とは無関係の自治体の相互連携による画期的な支援でした。

関東地方震災救援誌などによりますと、震災から4日後の1923年9月5日、大阪が中心となって話し合い、2府11県の参加が決定。府県連合は東京に300棟、横浜に200棟を建設し、うち52棟が関西村で、棟ごとに「石川通り」など支援した府県名が書かれた看板を設置しました。内部には間仕切りがあり、各世帯の部屋は約4～6畳。病院は最大451人の受け入れが可能で、図書館の仮施設もあったとのことです。

※参考 北原糸子「日本震災史」ちくま新書 北原糸子「磐梯山噴火～災異から災害の科学へ～」吉川弘文館 中央防災会議 災害教訓の継承に関する専門調査会編「災害史に学ぶ」 「津波、噴火……日本列島 地震の2000年史」朝日新聞出版 弘胤佑「奈良・平安時代における災害と国家」 川原由佳里、吉川龍子、川島みどり「日本赤十字社の災害救護関連規則の歴史」日本看護歴史学会誌第20号